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GATS 與運動圈


系列一:注意服務業貿易和非農業產品市場開放之談判 ! 編輯

如果說1999年國際社運團體(NGO)的努力阻擋了西雅圖世貿部長會議的召開,那麼2003年坎昆部長會議的破局該歸功於發展中國家的團結。然而去年WTO總理事會公佈的七月套案却帶來一些微妙的變化。農業和貿易政策組織(Institute for Agriculture and Trade Policy) 日內瓦分部的研究員Strickner在2004年底回顧整年的WTO談判時,提出一些分析。過去一兩年發展中國家將重心放在農業議題和新加坡議題 ,因此在這兩項取得一些成果,例如排除新加坡議題三項條款以及農業項目中撤除已開發國家的農業補貼(但是已開發國家尚未承諾何時實施)。這當中,以巴西、印度、南非和中國組成的G20 聯盟以及拉美和非洲國家組成的G90角色吃重。然而發展中國家僅重視這兩項議題卻讓其他領域出現漏洞,根據Strickner的評估,服務業議題和非農業產品的市場開放的議題 將會是未來這一年(2005)協商以及香港世貿部長會議的重頭戲。

在一個以關切農業議題為主的民間研究機構讀到這樣的分析,不免驚奇。2004年5月,歐盟向世貿組織提出一份建議書 ,要求把政府採購納入服務業的協商項目。於是發展中國家在新加坡議題拼命阻擋的政府採購項目,又死灰復燃出現在服務業的談判中。說起來,新加坡議題幾乎都已在服務業貿易議程中借屍還魂。想來是道高一尺,魔高一丈,1999年的西雅圖抗爭,讓世貿組織不得不設立與社運團體的對話平台,2003年社運團體和G20聯手讓坎昆會議破局,世貿組織忍無可忍,拒絕再讓社運團體參與任何非正式和正式會議,所有談判協商決策更加閉門。另一方面,幾個先進國家的談判代表(尤其是美國和歐盟),在2004年的總理事會中巧妙地分化發展中國家,特別把G20領導國巴西印度拉進談判軸心,各個擊破。去年的七月套案就是由五大國家做出的決議:美國、歐盟、澳洲、巴西和印度。先分化NGO和發展中國家,再分化發展中國家(G20 和G90),看來這世上的『魔』,做法都挺接近,咱們政府不也是先分化工運團體和工會,再來分化工會內部?

Strickner提到另一個觀點,當時坎昆會議破局時,美國談判代表Robert Zoellick's(今年一月剛被布希政府任命為副國務卿)放話說,如果世貿多邊談判破局,那就回到雙邊及區域貿易談判。事實證明這是謊言。現實操作上,甚至在世貿的遊戲規則下,雙邊及區域的貿易談判是補充及加強世貿談判的進程,而非替代物。這一點我們將會在服務業貿易談判中看的很清楚。 簡單回顧,延續著關稅貿易總協定GATT的架構,1995年成立世界貿易組織WTO,並加進了服務業和智慧財產權,因此WTO四大協商項目分別是農業、工業、服務業和智慧財產權。1996年的部長會議又納入跨行業的新加坡議題。哪些行業和子行業會納入談判議程,基本上都是血淋淋的國際政治角力,有權力詮釋哪些商品可以貿易,哪些貿易障礙要撤除,就是國際商場上的得利者。這一系列文章將針對服務業談判討論,但我們不能將服務業單一個別化,前面廣泛的討論,都可以在服務業談判裡觀察到具體的內容;換言之,服務業談判作為WTO遊戲規則的一個縮影,可以讓我們看清裡頭的弊病。然而,我們還需要其他領域的分析討論 (農業、工業、智慧財產權),建立起這些領域的聯繫和普遍性。畢竟歷史已經說明偏廢的錯誤了。


【服務業貿易總協定的緣起】 編輯

七零年代起,服務業佔國民生產毛額和國際出口貿易的比率升高,成長率高出工業產品,到了2000年,已占有全球產出百分之六十強。這個現象和外國直接投資(Foreign Direct Investment--FDI)不謀而合。七零年代僅有四分之一的FDI投資在服務業,到了九零年代,已有百分之五、六十的FDI投資在服務部門。這些投資部門有許多集中在金融、電信和貿易相關行業(例如批發、流通和行銷業)。

在這個客觀條件下,1982年的GATT開始討論將服務業納入國際貿易自由化的議程。美國的貿易談判代表扮演相當關鍵的角色,不令人訝異,1978年美國服務業出口有四百四十六億美元,到了1984年翻了兩倍,成長到八百五十五憶美元,這一年美國的服務業賺進了十四億美元的順差,同時工業逆差高達一百一十四億美元,如何運用國際貿易加強服務業出口就變成美國貿易談判代表重要的任務,服務業的議題也就被美國帶進GATT的談判。其實,還不需要GATT,美國已經在雙邊貿易的談判施壓發展中國家開放服務業市場,南韓和台灣就是最好的例子。美國服務業跨國公司以及所屬的資本家團體的影響力也不容忽視,討論美國和日徳不同資本主義模式時,廣泛的提法是日德的國家政權比較有主導力,美國資本主義則是資本家團體領銜主導國家經濟政策。在國際貿易談判裡確實如此。美國聯邦政府商業部每年固定和資本家團體開會擬定貿易談判策略,在GATT裡,美國運通、花旗銀行、保險集團等跨國公司穿梭其中。這些情形仍舊延續到WTO成立後的服務業談判。

在GATT回合,儘管美國和歐盟強力鼓吹開放服務業貿易,泰半發展中國家猶疑。他們質疑服務業自由化是為了圖利先進國家的跨國資本,對發展中國家沒有好處,會傷害發展中國家的幼稚保護產業和內部調控的權力。例如後進國家一旦開放金融和電信行業,根本無法和跨國公司競爭,而後者只想利用降低貿易障礙進入市場的利益,不會顧及到後進國的國家發展政策。即便如此,GATT仍然做出決議成立專案小組,討論服務業和貿易障礙的定義,這個小組提出來的規章架構即成為WTO成立後的服務業貿易總協定General Agreement on Trade in Services---GATS。

【最新進程】 編輯

GATS成立之初,就已在第十九條規定會員國須在加入WTO後五年內開始進行新的協商,意即重新檢討入會承諾書。這個所謂的內建議程 (built-in agenda) 也同樣出現在農業談判。於是2000年起,GATS進行新一輪談判。2001年杜哈回合(Doha Agenda)談判確立進程:GATS新一輪談判應該要在2005年一月前完成,所以會員國要在2002年六月底前提出要求(initial requests),以及在2003年三月底前對要求提出回應(initial offers)。

人算不如天算,2003年十月底止,僅有三十九個國家提出回應,那一年坎昆的部長會議又破局,於是去年的日內瓦總理事會議 ,WTO又重新算計。2004年八月一日公佈的七月套案 (July Package) 將前年破局的部長會議議程拉回到杜哈回合的談判議程。有關服務業的部分,WTO除了再三呼籲其他一百多個會員國盡速提出回應外,也將談判截止期限由一月延長到五月。社運團體對這項結果並不滿意,因為他們及一些發展中國家提出來的質疑並沒有反應在協商議程的調整,唯一有改變的就是協商截止期限。有些社運團體甚至擔心發展中國家會拿服務業議題去交換農業議題的進展。2004年十二月初,僅有四十八個國家提出回應,進度遠遠落後,裡頭巴西仍然痛斥GATS對發展中國家沒有幫助,圖利先進工業國,但是印度已悄然承諾回應 。

今年二月七日開始,各會員國又將到日內瓦開會協商,預計到二月底。究竟還會不會有更多國家提出回應?GATS究竟能不能在五月底前完成新一輪談判?一切正待觀察。有些社運團體投入國內的施壓游說,要求該國政府不得提出回應,或者某些項目不該納入談判。至於台灣,不令人訝異,早是第一波三十九個回應國之一,今年一月五日國貿局表示將在二月中和超過十個以上的國家進行協商。在那之前經濟部僅會在一月七日起於台北公務發展人力中心辦三場說明會 ,然後赴歐談判。

備註:

  1. . 此標題引用自Strickner, 2004,中文為:注意服務業貿易和非農業產品市場進入之談判!
  2. .這是一個NGO組織,總部設在美國,以研究貿易政策對農業、糧食、環境的影響。網址為 http://www.iatp.org/
  3. . 1996年新加坡世貿部長會議成立工作小組頭討論四項議題: 投資、競爭政策、政府採購的透明度和貿易促進。此即為新加坡議題(Singapore issues)。詳細的介紹可參考國際貿易和穩定發展研究機構ICTSD的說明 PDF檔
  4. . G20於2003年由巴西和印度成立,網址為http://www.g-20.mre.gov.br/index.asp
  5. . Non agricultural market Access (NAMA),意指非農產品(工業產品、服務業、智慧財產等)的出進口、投資貿易、關稅及非關稅壁壘等議題。
  6. . WTO文件編號: S/WPGR/W/48
  7. . 請參考Washington Trade Daily的報導 (Volume 13, Number 243 Monday, December 6, 2004),裡頭分析印度在美資投入發展訊息產業科技下,服務業有所發展因而態度轉向。
  8. . 參考Asia Pulse, ‘Taiwan To Talk With 10-Odd WTO Members On Services’, 不過這篇英文報導提到經濟不將辦三天的說明會和業界溝通,我查了經濟部網站,只看到一天的說明會,不知剩下兩天跑哪去了?

系列二: 天羅地網的遊戲規則 編輯

關於服務業的定義,有許多學理上的討論。WTO並沒有定義,而是把十二項行業分成三大類:國內市場為主(例如旅館和個人服務),政府提供的設備 (例如水電運輸),以及政府責任(例如醫療和教育服務)。這個分類在今日來看顯然『不合時宜』,然而它却揭露一個事實,要把服務業放在資本主義生產和流通過程中,觀察出不同服務業扮演的職能。 缺乏定義使得解釋GATS條文的過程中,充滿許多模糊空間,這也是社運團體對GATS的批評。WTO秘書處和社運團體對於哪些子行業要納入規章有不同詮釋,最後秘書處兩手一攤將這些爭議交給國家之間的雙邊協商,或者是WTO的爭端機制來處理。 十二大行業分別是商業服務、通訊服務、建築工程、教育服務、金融服務、健康及社會服務、觀光業、文化及運動產業、運輸業、其他行業。延伸出來有一百六十項子行業,總共規範在二十九條條文中 。這些條文主要有四大部分:(一)服務業的範圍及貿易行為定義、(二)跨行業的總體規範、(三)特定行業的承諾、(四)個別行業的補充附件。


(一)服務業的範圍及貿易行為定義 編輯

首先說明,GATS的基本精神在於促進貿易自由化,所有章節條文的規定都是以這個原則為前提。第一條開宗明義說明貿易行為分成四種。第一項是跨境提供服務 (cross border supply),指某會員國企業提供的服務涉及到另一個國家,例如郵電和運輸業;第二項是國外消費 (consumption abroad),指某會員國人民到另一個會員國消費,例如旅遊業;第三項是商業據點呈現(commercial presence),指某會員國的企業在另一個會員國設立公司或分部提供服務,例如金融業;第四項是自然人移動(movement of nature persons),指某國人民到另一個會員國提供服務,這即是移住勞工。值得留意是,在關稅貿易總回合的年代,第三項還未列為貿易行為,許多國際貿易統計,僅針對第一項、第二項和第四項分別統計,當時的服務業貿易就是這三類加總。顯然到了WTO年代,『商業據點呈現』納入新一波的貿易行為自由化,這正是先進工業國和跨國資本(尤其是金融業)的重大勝利。

這個條文除了解釋貿易行為,也解釋會員國有哪些措施(measure)必須被規範以確保自由化?包含中央、區域及地方政府的行政措施,非政府機構從事跟政府職能有關的行為 (例如發包、補助等)。不過,凡執行政府公權力(governmental authority)的行業可以排除在GATS,那麼,何謂政府公權力的行業呢?只要是某行業既沒有從事商業行為也沒有其他的競爭者,就可以排除在外。

這條精要的條文,却驚人的包山包海,宣示著WTO踩進所有服務業,推動所有服務業貿易自由化,並且嚴格規範各級政府及相關機構的措施不得違反GATS的條文。所謂的政府公權力相關之行業,被限縮到政府行政機構。如前所說,服務業的定義,貿易範圍的解釋,相關措施的規定,不是自然形成,而是國際政治經濟角力下的結果。如果仔細研究從GATT到WTO有關服務業解釋的變遷,再考察先進工業國內部對服務業的詮釋過程,會發現兩個過程有驚人的吻合度。例如電信業,WTO將電信業劃分為基本電信和附加價值電信,後者先自由化,但前者涉及的行業才是談判重心。這個分類挪用自美國電信業的分類,台灣也不落人後,1992年修改電信三法時就引進美國的電信業分類方式,早早在加入世貿組織前就調整好行業系統分類以利談判。

(二)跨行業的總體規範 編輯

總體規範總共有十四條條文,包含幾項重要的原則。第二條的最惠國待遇(Most-Favoured Nation) 意指之前優惠於某些貿易國的條件必須適用於其他的國家,例如台灣對美國的特殊優惠必須同時適用於歐盟日本等其他國家。根據這條的附件規定,會員國可以提出『負面表列』的清單,排除某些措施(measure);不過,這些排除條款僅能在入會時提出,過了十年後會重新檢討其必要性。WTO剛成立時,有六十幾個國家提出排除清單。第三條透明度(Transparency),意指所有會員國必須提供透明公開的貿易相關資訊給其他國家以及WTO,並且每年至少回報一次秘書處有關任何法律條文規章措施的更動。第六條國內管制(Domestic regulation),這條文是用來監督會員國的國內管制措施符合承諾書,尤其在申請許可、核發執照、技術標準及行政程序上不得有不必要的貿易障礙。第八條獨占及排他性服務(Monopolies and Exclusive Service Suppliers ),意即獨占排他事業不能違反最惠國待遇及特定承諾表。除此之外,重要的條文還包含第四條促進發展中國家的參與,第九條緊急防衛措施,第十三條政府採購和第十五條補貼。其中第九、十三和十五條文沒有明確規定,留待新一輪多邊協商。

這十四條總體規範乃適用於所有服務業,乃社運團體戲稱的『天羅(top-down rules)』,換言之,所有會員國入會就適用,如果希望特定行業排除特定規定,必須在入會時就提出負面表列清單。那三條交待協商的條文正是發展中國家關切的議題,發展中國家希望維持補貼特定行業、希望有權力啟動緊急防衛措施、希望排除政府採購事項。迄今為止,發展中國家仍未取得滿意的成果。

(三)特定行業的承諾 編輯

第三部分只有三條條文卻是GATS關鍵核心的『地網 (bottom-up rules)』。會員國入會時要提出一份『正面表列』特定行業的承諾表,依據第十六條市場開放(Market access)和第十七條國民待遇(National treatment)原則辦理。前者是指會員國必須針對撤除幾項市場進入的限制,包含服務提供者的數量、交易或資產金額、服務數量、外資比例等等。後者是指會員國對待本國資本和外國資本必須平等,禁止歧視外資的措施。另外在第二十一條規定,會員國可以在提出承諾書後三年內修改調整內容,不過受到影響的其他國家可以提出賠償,此賠償適用最惠國待遇(意思就是所有國家都可以求償,看你敢不敢更動原始承諾)。

前面提到的第十九條的規定,2000年開始進行的新一輪協商,就是重新檢討特定行業的承諾表以及一些多邊的原則。協商的方法學也很重要,每個會員國可以向其他國家們提出要求(initial requests),例如美國在2002年六月向142個國家提出要求,歐盟不惶多讓也在同年向109個國家提出要求。要求的內容包含撤除某個行業的市場進入限制,撤除某個行業的排除條款等等,總之就是要撤除貿易障礙。會員國收到不只一份的要求後,必須提出回應(initial offers),在這裡WTO強烈建議會員國多邊協商與多邊回應,提出新的承諾清單。換言之,提出要求是一個雙邊的過程,但提出回應卻是一個多邊的過程,最終所有會員國都要提出新的特定行業承諾書。就在這種精密的設計下,WTO才能捲動會員國在一波接一波談判中逐漸開放各國國內市場。道理很簡單,別國向你提出要求,一定是要求開放更多市場,愈談判愈協商,不論結果總是會比原先入會的承諾更開放。

這就是為什麼許多社運團體費盡心思希望WTO會議破局。會議,或者協商談判本身並不是中性的行為,而是通往貿易自由化和開放國內市場的路上。

最後還要強調,許多關於條文或是GATS的爭議和批評往往集中在特定行業承諾表,却忽略了總體規範的一體適用。如前所說,GATS是一個天羅地網的規範,天羅是跨行業的一體適用,地網是特定行業的承諾表,GATS涵蓋所有服務業,規範各級政府和相關機構的措施,加上巧妙運用雙邊和多邊的協商策略。但是這套遊戲規則也點燃了社運團體和發展中國家的怒火。

註:完整的條文請參照http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm,中文版請見https://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=13559&action=content


GATS(三): 發展中國家和NGO的質疑編輯

這一篇比較長, 五千字左右. 我真是瘋了, 苦勞說月底要開會, 我就拼命寫, 目前寫了十幾頁, 還剩一篇. 也算是自我整理吧! 大概是看世界各國的NGOs這麼努力在打仗, 希望能介紹多一些訊息給中文世界. 不過, 原先要介紹NGOs如何批評GATS, 寫著寫著就忍不住修理WTO秘書處, 實在是"職業病", 看到官員胡扯就想罵 .

系列三:來自發展中國家和NGO的質疑 編輯

2004年三月,在華盛頓一場國際銀行機構舉辦的研討會上,美國資深貿易談判代表James Mendenhall表示GATS協商進度這麼慢,都是因為發展中國家反對,美國希望年底前(2004)能看到七十四個會員國,或者是一半以上的會員國提出回應 。

未如預期。截止去年底僅有四十八個國家提出回應,且這些提出的回應也被WTO秘書處批評『品質不佳』,因為有許多國家提出來的還是原有的承諾書。發展中國家究竟在擔心什麼呢?


【不平等的發展】 編輯

一些來自拉美和非洲的國家批評先進國只針對他們有利的行業要求後進國開放,沒有優勢的行業却閉關自守,完全不是嘴邊說的自由化那一套。最明顯的例子是服務貿易第四種模式:自然人遷移,先進國希望開放高級技術和專業人才移動,以讓後進國便宜的專業勞動力移入先進國,例如醫護人員、教師、工程人員等等。但是當後進國要求先進國放寬開放一般勞動力市場時,後者拒絕。GATS對發展中國家有利的條文不是『待協商』(意思就是先進國不同意),就是『非強制性』(意思就是不做也無所謂)。例如GATS的前言提到國家應該有權利針對國家政策的需要管制內部市場,有權利採用新的管制,應該重視發展中國家機基礎設備不足的困難,第四條也提到要增進發展中國家投入國際貿易服務業市場。只是這些條文宣示大於實質,相較之下,前面提到的『天羅地網』條文卻是會員國非遵守非執行不可。一些中美洲和南亞的國家批評為了開放市場,許多國營事業必須私有化,對產業的規範措施也被視為貿易障礙而須移除,到最後產業政策都是配合跨國公司的需求,但是跨國公司根本不在乎投資地的本土經濟發展和社會需求,他們只會投資營利事業,而且最常做的是,併吞國營事業或既有本土產業的市場。

GATS前言提到,服務業自由化是追求發展中國家的經濟成長和出口增加。如今在世貿組織裡佔有百分之九十會員數的發展中國家卻只佔有全球服務業貿易的百分之二十。他們確實出口有增加,但進口增加更多,從GATS實施以來,發展中國家出口增加率是百分之六,進口增加率卻高達百分之十五 !

他們的疑慮反映出客觀現實。我們來看全球的服務業市場,參考世界貿易組織和國際貨幣基金的統計,結論很明顯。九零年代,北美的加拿大和美國、西歐和日本就搶佔全球服務業七成以上,光是美國單一國家,就搶了全球將近兩成的市場,幾乎等同於WTO所有發展中國家加起來的市場比例。2002年前十大服務業出口國就拿下全球百分之六十的出口量,泰半是先進國。這一年(2002)北美在製造業貿易上有四百八十億美元的赤字,但是服務業出口卻有六十億美元的順差,對先進國來說,服務業是多麼重要的『比較優勢』。


表一:服務業消費的世界出口比例

區域和國家1990年1995年2000年
北美 (含美國)19.3%18.8%21.4%
美國17%16.6%18.8%
西歐53.3%47.8%46.3%
日本5.3%5.4%4.6%
合計77.9%72%72.3%
資料來源:世界貿易組織2003年貿易統計

再來看國際貨幣基金統計的國際收支年報,在經常帳裡頭的服務業收支 如下表,已開發國家在1991年有24.6億美元的順差,到了2002年成長到53億美元,成長幅度驚人:115 %。發展中國家當然是一路赤字,從1991年的逆差62.5億美元降到2002年的49.6億美元,成長幅度是:21%。換言之,這十年來發展中國家雖在服務業貿易上『小』有成長,却遠遠比不上先進國的『大』幅增加,兩邊成長幅度,五倍之差。

表二:服務業的國際收支經常帳摘要*3 (單位:億美元)

年份已開發國家發展中國家
199124.6-62.5
199333.9-47.1
199530.2-41
199756.7-45.9
199942.6-48.9
200139.2-53
200253-49.6
Source: 國際貨幣基金 (1998, 2003),國際收支年報

可以這麼說,九零年代的國際服務業市場,是由先進國主導且獲巨利,先進國與發展中國家之間的不平等成長並未隨著GATS的實施而減緩,反而加劇。

除了來自於發展中國家的疑慮,許多歐盟國家和跨國的社運團體提出更尖銳的批評,她們批評GATS傷害後進國內部管制的權力,推動私有化,尤其是攸關民生和社會服務的行業。2000年開始的談判,社運團體也跨國串聯,最後有來自五十三個國家,總共四百三十個組織聯名要求GATS停止協商。2001年杜哈部長會議前夕,WTO秘書處連忙發表一份正式的說帖(GATS-Fact and Fiction),點名反駁某些社運團體的言論。

秘書處強調服務業自由化有六大優點:強化經濟表現、增進後進國的國際競爭力、消費者節省金錢、加速產業研發、產業政策有高度的透明度和可預期性、外資能轉移技術到後進國。秘書處點名痛罵幾個社運團體造謠生事,虛構(Fiction)解讀條文,他們鄭重澄清事實(Fact):GATS既沒有要求政府私有化,也沒有強迫政府去管制化,執行公權力的行業並不在GTAS的規範裡。況且今天會員國可以根據國內需求,列出排除適用的清單,在特定行業承諾表裡,會員國可以自由地表列行業承諾,哪個行業不想開放就別列。GATS也沒有獨厚跨國公司,跨國公司進入一個國家的市場,還是要和當地資本一樣遵守該國法律。

推敲秘書處這些言論,透露出一些有趣的邏輯。沒錯,GATS/WTO的精神在於建立一個協商平台/機制,讓各國政府協商開放彼此的服務業市場,以便讓跨國資本進入國內市場,促進服務業自由化。我們首先要問:是誰的『自由』呢?是後進國的『不自由』交換跨國公司進入市場的『自由』!秘書處假設世界上國與國的發展均等,因而透過國際貿易機制的建立,可讓各國依照比較利益出口商品,後進國可因此強化優勢產業促進經濟發展。可是,誰才有服務業出口的比較優勢?恰恰是已開發國家!低度開發國家1995年的服務業出口只不過佔有全球服務業出口的百分之四,到了2002年還掉到百分之二!秘書處又假設跨國公司會替投資地帶來技術發展和科技研發,顯然秘書處換了失憶症,難道知識無價?不是還有個智慧財產權的協定在後頭?況且GATS已經先讓投資地政府少掉與跨國公司談判的籌碼 (我稍後會說明),如何預期跨國公司會考量當地發展和產業需求提供及訓練技術?最後秘書處反覆強調的透明度和可預期性,還是回到老問題:提供給誰的『透明度和可預期性』?答案是跨國公司!對投資地政府來說,必須迎合外資和談判國的需求,避免任何措施影響外資權益;對投資地人民來說,除了被政府管,還會被一個「看不見的黑手」決定國家產業經濟社會公共政策。


【規範政府而不規範資本的條約】 編輯

就算GATS是一個公平的遊戲規則,產業基礎不平等,發展也不平等,發展中國家如何能跟先進國『公平』競爭?況且,這個遊戲規則還問題多多。前面提及GATS範圍極廣,除了政府行政機構不在規範外,其他皆含括在內。政府必須保證所有政策措施不會違反總體規範(天羅),不會違背特定行業承諾書 (地網),前者雖然可提出排除條款,卻只能在入會時提出,十年後才有機會再檢討。換言之,會員國必須事先預期這十年經濟產業的變化,提出排除適用條款以利於外資的『可預期性』。後者雖然是會員國『自由承諾』特定行業,然而在談判協商過程,談判國會給壓力要求修正承諾書,這就是2000年開始談判的目的。一旦提出承諾書,要改?可以,先等三年,然後再等其他會員國來要求賠償。從這麼僵硬且強制性的條文看來,顯然這是一個『規範政府』而不是『規範資本』的條約。

再從去年總理事會議七月套案的結論中,總理事會特別嚴厲強調會員國要盡速提出回應,奇怪的是,依照WTO秘書處的說帖,特定行業承諾表不是會員國『自由』承諾嗎?總理事會哪來這個權力要求會員國非要在今年五月以前提出回應清單?『自由』的說法不攻自破。現實上,還不需要總理事會大聲呼籲,先進開發國家早就利用區域貿易協定和雙邊貿易協定拼命向發展中國家施壓,例如台灣加入的APEC亞太經合會議,例如台灣開始列為觀察員的OECD,例如美國推動的FTAA美洲貿易協定將整合北美貿易協定NAFTA和服務業貿易總協定GATS。


【自由,多少罪惡假汝之名而行】 編輯

台灣政府顯然不是第一個宣稱自由化不等於私有化(民營化)。WTO秘書處的說帖寫著:「GATS並沒有要求任何服務業私有化和去管制化」。話只說對一半,GATS確實沒有直接要求會員國進行公營事業私有化,或要求將壟斷行業去管制化,但是他們提供絕佳的武器給跨國資本要求後進國開放壟斷事業和公用事業的市場,他們要求會員國提出承諾書,承諾書裡頭就必須符合國民待遇和市場開放的原則,解除各項管制。就算如總秘書長Mike Moore 所說:「每個國家都有權利排除公用事業進行協商---包含醫療、教育和水,他們有權利決定哪些公用事業要自由化,哪些不用。就算會員國要求將天上的月亮納入協商,也不代表他們能取得月亮。 」照他說來,這是自由協商,會員也自由回應,沒有任何強制性。國與國談判有這麼平等嗎?WTO是這麼中性嗎?WTO最高決策機構是兩年一度的部長會議,明明前年的坎昆會議破局,去年總理事會(僅有四十個國家的貿易代表組成)卻能硬生出一份七月套案,『強烈要求』發展中國家盡速提出回應清單?除非會員國謹守住原來入會時的承諾書,否則參與任何的協商談判都只會被要求開放更多行業。總秘書長又說了:「GATS明確地排除政府服務和執行公權力的行業。」看來秘書長需要跟秘書處好好溝通了,GATS的條文解釋所謂的執行公權力行業是指:非有商業利益也沒有競爭者。因此教育事業不能排除,公用事業也不能排除,因為這些行業不是公私混合經營就是會跟民眾收取營業費用。解釋上有爭議?沒關係,秘書處說一切回到貿易爭端機制來協商解決。沒保障的條文就很明確,看起來有保障的條文却要透過爭端機制來協商,GATS何不爽快一些,將詮釋權交還給各會員國,讓各國內部自行決定哪些行業不適用GATS的規範?

當然不行。給會員國(尤其是發展中國家)『自由』就會造成服務業貿易的『不自由』。我(跨國公司)的自由就是建立在你(發展中國家)的不自由上,這才是WTO的真理。

要留意的是,只批評國內市場對外資開放也易流於保護主義。GATS不只替跨國資本打開大門,也促進公共及社會服務的『商業化』和『私有化』。這是指原先定位於服務國民的公共行業,因為納入GATS的條約,處在跨國資本和本地資本的威脅下。哪些行業是社會服務、非以營利為目的,這些決定權並不在各國政府,而是在與其他會員國的協商中,除非沒有其他國家要求開放,一旦有國家提出要求,雙邊就必須協商開放事宜。例如台灣的全民健保入會時並沒有同意開放,若是這一輪談判有其他國家要求,政府也回應了,健保就非私有化不可。某行業的國內市場開放給外資,同時就表示也開放給本資,也就是私有化了,況且許多外資不直接投資,而是和本地資本合作,例如電信業,台灣幾大民營電信都有一到兩成的外資,當年為了入關修正的電信法,不也是先養大本地民營手機通訊業者和固網業者?


【跨國資本的金牌】 編輯

確實,後進國需要外資。但跨國資本投資不等於協助投資地經濟發展,後進國需要的是跨國資本的資金、技術和國際市場。如何讓跨國公司投資造成兩邊雙贏(投資地與外資),後進國需要考慮到內部的產業發展策略,還必需兼顧社會民生的需求。GATS的條約裡,却單方面的削弱投資地政府的主權和內部管制權力,如此造成後進國面對外資時更加弱勢。特定行業承諾書裡,『國民待遇』的原則是指政府不能採用任何歧視外資的條款,例如對本地資本的補貼,要扶植本地資本?不准。『市場開放』的原則是,政府不能在各種市場進入的關卡上限制,例如壟斷、限制外資投資和配額。

最具殺傷力的恐怕還是總體規範裡對『國內管制domestic regulation』的限制。GATS第六條第四點提到:「為確保有關資格要件、程序、技術標準及核照條件等措施,不致成為服務貿易不必要之障礙,服務貿易理事會應經由其設立之適當機構制訂必要規範。該規範尤其應確保上述措施係:(a)基於客觀及透明之標準,例如提供服務之資格及能力;(b)不得提出比確保服務品質所必要之要求更苛刻;(c)核照程序本身,不得成為服務供給之限制。」適當機構就是服務業貿易理事會下的國內管制工作小組(Working Party on Domestic Regulation),小組表示所謂的『不必要貿易障礙』是根據以下原則考量:必要性、透明度、國際標準和等效 (necessity, transparency, international standard and equivalence)原則。

這就是跨國公司的金牌,他們隨時可以用這個條文和投資地政府爭取廢除『不必要之貿易障礙』。英國社運團體World Development Movement舉了一個例子,某國政府為了環保需求,要求外資必須減少使用消耗臭氧層的化學物質,外資可以控訴這項政策是不必要的障礙,因為外資可以提出別種補償措施,只要符合『等效原則』。換言之,跨國資本可以針對投資地政府的任何政策,質疑它們有構成『非必要之貿易障礙』的嫌疑。國際公用事業工會聯盟(Public Service International)在最新的一份報告書指出,目前超過六十國提出的回應,進一步擴大解釋『非必要之貿易障礙』和『歧視外資之貿易措施』 ,以下措施皆為非法,例如:(1) 政府對原住民企業的補助和扶植;(2)政府對本地企業研發經費的獎助;(3) 限制非自耕農的農地買賣;(4) 要求跨國資本提供技術轉移;(5)要求外國企業提供技術訓練給本地員工;(6) 要求外資創造出來的研發效益提供給本地企業;(7) 政府對社區合作社的補貼扶植。

如此看來,後進國還能天真的以為跨國資本就會帶來資金、技術和市場嗎?

註釋 編輯

  1. . 請參考PSI, 2004: note 23
  2. .以上關於發展中國家的批評請參考WTPO文件S/CSS/W/131, TN/S/W/3,S/CSS/W/132, S/CSS/W/131, S/CSS/W/114, S/CSS/131, S/CSS/W/114
  3. .國際收支(balance of payments) 是指國際貿易上的收支,分成經常帳(current account)和資本帳(capital account)。前者指有形的商品貿易,後者指資本投資貿易。
  4. .P.9, WTO (2001), GATS — Fact and Fiction, http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gats_factfiction_e.htm
  5. .WTO, Director-general of WTO and chairman of WTO services negotiations reject misguided claims that public services are under threat”, Press/299 28 June 2002, http://www.wto.org/english/news_e/pres02_e/pr299_e.htm
  6. .請見PSI, Divide and Conquer, November, 2004 (p.4)

彭明輝教授整理