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行政院經濟建設委員會委託專案研究計畫

WTO 新回合服務貿易談判 對我國之影響及因應措施

計畫名稱:WTO 新回合服務貿易談判
對我國之影響及因應措施
計畫編號:090-05
GRB 編號:PG9004-0257
執行時間:90 年3 月1 日到90 年12 月31 日
計畫主持人:楊光華副教授
國立政治大學國際貿易學系
研究助理:嚴嘉雯
(本報告內容純係作者個人之觀點,不應引申為行政院經濟建設委員會之意見)


第一章 前言 編輯

世界貿易組織於西雅圖部長會議之後至都哈(Doha)部長會議近二年的時光裡,並未因西雅圖會議之挫敗而全面停止多邊談判。拜農業協定第二十條、服務貿易總協定第十九條之賜,農業與服務貿易之談判己正式於二○○○年二月展開,依總理事會決議,此兩項內建談判係以特別會議之方式進行,時間之安排則應配合服務貿易理事會、農業委員會之例行會議時程,並定期向總理事會報告談判進展。(WT/GC/M/53)截至目今(2001年十二月二十日)為止,服務貿易理事會依上述決議所召開之特別會議,已有十二次之多,且每次會議均持續三天以上,與同時期之其他服務貿易理事會形成每次約兩週的「服務週」談判。

都哈會議正式宣佈展開新回合貿易談判,進一步為上述已開始之服務貿易與農業貿易談判注入了新的動力。都哈部長會議宣言中,於第十五段規劃服務貿易談判如下:

The negotiations on trade in services shall be conducted with a view to promoting the economic growth of all trading partners and the development of developing and least-developed countries. We recognize the work already undertaken in the negotiations, initiated in January 2000 under Article XIX of the General Agreement on Trade in Services, and the large number of proposals submitted by Members on a wide range of sectors and several horizontal issues, as well as on movement of natural persons. We reaffirm the Guidelines and Procedures for the Negotiations adopted by the Council for Trade in Services on 28 March 2001 as the basis for continuing the negotiations, with a view to achieving the objectives of the General Agreement on Trade in Services, as stipulated in the Preamble, Article IV and Article XIX of that Agreement. Participants shall submit initial requests for specific commitments by 30 June 2002 and initial offers by 31 March 2003. 1 Ministerial Conference, Ministerial Declaration, at page 3, adopted on 14 November 2001, the fourth session, Doha, 9-14 November 2001, WTO Doc. WT/MIN(01)/DEC/1 (20 November 2001).

由此段文字可知服務貿易談判應遵循二○○一年三月即已採納之談判準則與程序(S/L/93),以達成服務貿易總協定(GATS)所揭櫫之目標:包括GATS 前言及第十九條所明文之「在雙邊互利的基礎以及確保權利義務之全面平衡上促進所有參與者之利益,同時應給予國家政策目標適度的尊重」之目標以及 GATS 第四條所規定之「透過特定承諾之談判,提高開發中國家之參與」的目標;除此之外,更明訂談判時程,即在明年(二○○二年)六月底前提出特定承諾之初始要求清單,後年(二○○三年)三月底前,提出回應之初始清單。

此要求與回應初始清單提出時程之訂定,無疑地對於各會員國造成極大的談判壓力,特別是對於開發中國家,是以在今年部長會議後之第一次服務貿易理事會特別會議中,委內瑞拉即首先發難,認為所謂的「六月底及三月底」的期限,並不具強制力,充其量只具指示性而已,蓋宣言中並未使用與農業談判規劃相同的文字,即「no later than」,而是用「by」,故聲明委內瑞拉將保留於該日期後提出清單之權利。此言一出,不少開發中國家也紛紛發言保留於期後提出清單之可能。

究竟該段文字應如何解釋,部分會員國以為應留待明年(二○○二年)元月成立之「貿易談判委員會」(Trade Negotiation Committee, TNC, 以下簡稱 TNC)來決定。蓋 TNC 依據宣言之內容,應於元月底前召開第一次會議,建立適當之談判機制以配合談判之需要,並監督談判之進度。


無論 TNC 決議如何,誠如該次服務貿易理事會會議主席智利大使所言,WTO 大概無法禁止會員國於明年六月後繼續提出特定承諾之初始要求清單,但也並不意謂該日期毫無意義,或可將該日期視為是會員國應遵守的一種道德義務(moral obligation)!

開發中國家是否遵循該道德義務,似乎並不影響已開發國家摩拳擦掌欲提出初始要求清單,由該次(本年十二月)會議中,已開發國家竟與開發中國家有志一同地反對主席提議仿照今年的時程,於明年(二○○二年)二月加開會議可見一斑。開發中國家之所以反對,其實是限於人力及資源之有限性,當其國家無足夠之人員或預算編列得以調派或動支以便出席在日內瓦舉行之特別會議,同時又無法及時消化已堆積如山之各國之提案倡議時,拉慢步調似乎是唯一法門。是以開發中國家均不約而同地表示,於 TNC 正式成


”46. The overall conduct of the negotiations shall be supervised by a Trade Negotiations Committee under the authority of the General Council. The Trade Negotiations Committee shall hold its first meeting not later than 31 January 2002. It shall establish appropriate negotiating mechanisms as required and supervise the progress of the negotiations.” Id. at page 10.


立之前,服務貿易理事會不宜加開會議,擅自決定談判之內容,此種立場不難理解。儘管論點上有其瑕疪,蓋因主席建議加開二月會議所欲處理的工作,不少早已在都哈部長會議前開始進行,只是遲未完成而已,何來需待TNC 進一步指示才能繼續之理由?較耐人尋味的是已開發國家在該次會議中最後亦表態不願加開二月會議,而強調寧可利用該時間準備其應提出之初始要求清單;從結論來看,已開發國家似乎與開發中國家意見不謀而合,實際上已開發國家以積極準備清單為理由,等於是間接地否認了六月並非截止期限的爭議,蓋若非認為以六月為截止期限,則縱令二月加開會將造成清單準備時間的減少,彼等亦應覺得無所謂才是。

第一節 研究之目的編輯

我國於本年九月十八日完成最後一次入會工作小組會議後,入會議定書及相關文件已於本屆都哈部長會議中獲得採認,並於本年十二月二日向WTO 祕書長提交經總統批准之文書(經立法院同意建請總統批准者),依規定我國於該批准文件存放於 WTO 三十日後,亦即二○○二年元月一日,成為 WTO 正式會員。

我國得以於新回合談判全面展開之際,成為正式會員,有其重大意義:過去許多限於會員或以會員為優先考量的活動,我國均有不得其門而入之無奈,自明年元月之後則不再有此束縛,轉而得以充分參與,完全享有會員應享的權利,換言之:不但在談判上,可以對貿易夥伴提出要求,扭轉過去入會過程中,只能單向地回應貿易對手國要求之窘境;更重要的是對於各種議題,得以提出對己身有利的建議,而不再如烏拉圭回合時一般,對各項議題之發展,毫無置喙餘地。

上述情形可以服務貿易總協定為例,當初協定條文之制訂以及烏拉圭回合談判之進行,我國均未躬逢其盛,只能於事後從各種官方或學術文獻窺得個中奧祕,對於許多不夠透明的部分(亦即欠缺文獻者),還得向曾參與烏拉圭回合談判之祕書處官員請益,不免隔靴搔癢。在這樣摸索下,所勉力擬出的我國初始承諾表,一旦面臨對手國主張 GATS 條文應如何解釋,承諾表應為如何之修訂,我方幾乎毫無反駁的可能,蓋未嘗參與 GATS之談判,實難以對 GATS 的規定本旨,提出權威性之看法,縱然請教祕書處,秘書處亦不會提供過去其他會員國針對類似問題之相反立場,來協助我方防守,而多半僅是中立地表示,雙邊市場開放之談判只要雙邊達成協議即可。在此種情況下,承諾表中之市場開放雖然在相當程度有利我國亞太營運中心之規劃與建立,但是承諾表中不少內容,相較經濟發展程度與

我國相若之已開發會員國之承諾表,的確有進一步精確化以及細緻化的空間,此與我國未能親身參與烏拉圭回合之服務貿易談判,不可謂無關聯。入會後雖然權利增加,但若不去行使,與無權利,並無二致。法律並不保護在權利上睡覺的人,同樣地,WTO 之規範亦不會保護不主張其權利的國家;百餘 WTO 會員國,並非每一個會員國均獲得其身為會員之好處,因為享受權利的前提是知道權利的存在,其次,則視需要具有能積極行使與主張權利的能力。開發中國家不時疾呼 WTO 應加強對彼等之技術協助,除了因為 WTO 義務的履行,需有履行的能力外,WTO 利益的享有,也同樣需有行使權利的能力。

上述能力的建立可以積極利用 WTO 已有之技術協助做為起步。我國入會時,迫於時勢,係以已開發國家身份加入,但不表示與協助開發中國家能力建立之某些訓練計畫或技術支援絕緣,如最近我國即爭取到 WTO祕書處至我國成立 WTO 參考資料中心──設於國貿局(實際上該類中心於香港、科威特等國亦有設立,前者甚至置於香港大學。是以該中心之設置雖列於技術合作與支援項下,應非以開發程度為必要條件)。但單單倚賴這些祕書處對開發中國家之技術協助並不足夠,若自身對積極參與沒有企圖心或沒有付出相當的努力與代價,欲享受身為 WTO 會員的好處,則是緣木求魚。

本研究基於積極參與乃獲取加入 WTO 好處之不二法門,故以加強我國對新回合服務貿易談判之參與,以獲取服務貿易談判最大利益為研究之目的。

第二節 研究之方法及架構編輯

欲使政府部門加強參與,對新回合服務貿易談判議題自應有所知悉,方得以研擬適當之參與立場,是以本研究將針對新回合服務貿易談判之各種課題(第二章所臚列者)進行檢討,方法上除了以文獻探討為主外,亦佐以實際出席相關會議的親身觀察以及與貿易對手國與會代表之經驗交流。

架構上,除了水平議題外,由於明年(二○○二年)六月底前,我國即需提出市場開放之要求清單,具部門別特性之議題,與市場開放談判直接相關,重要性絕不亞於水平議題,此類提案之內容,多半是各國對特定部門之市場開放談判的期待與規劃,我國對此類提案究應如何因應,須視該特定部門在我國之競爭力及對整體經濟之貢獻而定,此種評估非本研究

得以勝任,宜由各主管機關另行專案研究進行評估。儘管如此,鑑於不少特定部門之市場開放有時同時涉及多個不同機關、有時又因相關機關在過去入會談判時較少參與而對 GATS 缺乏足夠了解,因此有必要參考其他國家做法,轉由服務貿易談判之統籌機關負責這些特定部門之市場開放談判,否則恐將無法維護或爭取這些特定部門之利益,本研究認為此種談判上之組織與分工,有其實務上之重要性,故亦列為本研究架構之一個層面。換言之,本研究之架構係以水平議題為主,特定服務部門之談判分工為輔。

一、水平議題之文獻探討編輯

本研究對水平議題之探討主要是針對已蒐集到之文獻,涵蓋的部份除議題屬 GATS 內建議題者,係於一九九五年後即已展開討論,故需溯及二○○○年前之文獻外,其餘均是二○○○年後之資料。

自二○○○年起,有關服務貿易理事會之各種會議進展,包括特別會議之內容,政府有關單位已有相當報告,可分為以下三類:一、駐日內瓦辦事處定期送回國內之會議簡報以及年度綜合進展報告(部分已上掛國貿局網站 http://www.trade.gov.tw/ ,美中不足的是相關附件並未上網,故無法深入參考,此外,資料之更新亦僅到今年三月會議);二、經濟建設委員會國際事務小組之出國報告(自二○○○年九月後之會議報告,亦已上掛網站 http://www.cepd.gov.tw/eco-plan/index.htm ,唯附件均以得自行至 WTO 網站下載為由而未附上,事實上,相關文件若屬 WTO 未解密之文件及非正式文件,如 JOB Doc.尚無法自 WTO 網站下載);三、經濟建設委員會委託之研究案,如「加入 WTO 與開放外國專技人員政策之研究」,亦對新回合

部份議題,如「國內規章」(Domestic Regulation)進行探討。逐一檢視上述之報告後發現國內對各重要議題之追蹤已累積相當多之資料。雖然限於我國過去無法出席非正式會議(如服務貿易理事會下設之國內規章工作小組、GATS 規則小組於正式會議外,即召開不少此類會議),或是礙於我方常無法取得會員國及祕書處所提出不代表正式立場,但常成為討論重點之非文件(non-paper),致資訊取得並不完全,但大體而言,仍差強人意。不過由於前述報告除委託研究案外,多是以會議進展情形做 為報告之重點,側重各國在當次會議立場之介紹,旨在提供國內相關單位經建會委託專案計劃編號(90)026.210,GRB編號 PG8902-0131。

若這些非文件係在非正式會議分發,我國甚至不知道這些非文件之存在。

及時的資訊,以致欲藉該類報告對各項議題有全面性之掌握,並不容易;當然這也是頗為無奈的結果,因為各項議題發展至今,多未獲具體結論,既然是動態性地持續發展,未至最後階段,實在也很難探知全貌為何。本研究為提供不同的觀察角度,故儘量避免以會議本身做為觀察的對象,而係以各議題發展至今已呈現之討論重點或爭點為重心。

二、特定承諾談判之組織與分工編輯

本研究如前所述,亦將探討特定部門別市場談判之組織與分工。此方面之研究,主要是根據出席本年十月、十二月兩次服務貿易理事會特別會議,對各國之參與及各國對談判籌劃情形之觀察,並輔以對國內現行「參與國際經貿事務專案小組 策略小組」下服務貿易分工小組運作情形。依本研究之觀察,消化堆積如山的資料,雖然是件大工程,但應如何消化以便轉化為我國立場研擬之重要參考資料、由何機關負責推動談判之工作、以及整個談判工作之規畫,這些問題在在都比了解議題,消化資訊來得更為重要及迫切,也是我國因應新回合服務貿易談判最重要之工作才對,是以本研究亦將之納入研究架構中。

第三節 研究之限制編輯

本研究雖冀望對新回合服務貿易談判對我國之影響提出完整之評估,並進而規畫因應措施,但基於下面之研究限制,所提出之結論或有不足之處,不過應不失其參考價值。

一、資訊蒐集之限制編輯

如前所述,非正式文件,我國在取得上有不少障礙,舉例而言,本年十月、十二月兩次各長達二週之服務貿易會議(包含特別會議以及服務貿易理事會附屬機構之會議),就有部分是以非正式方式進行,若是先為正式會議,討論時才轉為非正式(informal mode),我國縱為觀察員,可留在會場繼續參加,但若開始召集會議時即言明是非正式會議,則我國即被屏除在外,如此一來,在會場上所分發或所討論之非正式文件,自然無法取得。此類文件數量究竟有多少呢 ?以本次出席 GATS 規則工作小組會議,取得一份關於 GATS 規則工作小組自成立以來所有文件之清單,其中正式文件之清單為兩頁,非正式文件之清單卻有三頁之多。非正式文件,我國雖非全部未取得,但起碼已有四成左右,駐日內瓦辦事處若沒有其他文件之存檔,則應可假設未取得其餘文件。由於 GATS 規則工作小組有此清單之製作,我國入會後尚可向該負責之祕書處同仁索取;但對於其他小組會議,恐怕要臚列到底有那些非正式文件尚未取得,以便向祕書處索取,都還有困難。

其實這也是入會後第一個應解決之問題,即駐日內瓦代表處需儘速申請會員國直接在線上檢索文件之代碼,以便得以隨時取得完整且及時的資料。以特別會議為例,截至目前為止,公眾可在網上取得之會議記錄竟然只到去年(二○○○年)之十二月,之後的會議記錄均尚未解密,資訊之落差可見一斑。此外,據悉祕書處還有一套非正式的文件分送系統,以會議記錄為例,縱仍是草稿階段,凡列名於該非正式電郵名單上者均會被事先照會,此對掌握會議先機上,自有相當助益,不過由於這是非常不正式的運作,透過正式渠道尋問,得到的官方答案易否認有此機制之存在。以參加本年十二月會議之經驗為例,當苦惱文件之蒐集不易完整且有時間落差之際,自部分祕書處人員處,得到有此非正式電郵名單之資訊,但透過辦事處同仁向服務貿易處處長詢問時,卻為之矢口否認,我方又不便洩露消息來源,陷該祕書處人員於不利,只好待成為正式會員後,再謀對策。是以未來駐日內瓦代表處應積極建立與祕書處之良好互動管道,以便可利用此種先期資訊取得之管道。

多邊組織之運作,非正式諮商進行之必要,不難想見,以明年各次會議舉行之時間為例,由於部分國家與會代表係過去在亞太經合會之對手,故得以與之為較密切的互動,向彼等打探後竟發現雖然 WTO 公眾網站上尚未揭露,但不少國家已事先知曉明年預計會議時程,在工作規劃上亦已預做安排,我方卻遲至本次會議將結束之際,主席正式宣佈後才知曉明年會議時程安排。單視此點,固然不見得有重大失利之處,但未來若在任何會議之安排或議題之推動上,我方均非屬於主席或祕書處認為需事先諮詢者,則我國參與會議之程度難免受到貶抑,對我國利益之負面影響亦不可輕估。這點並非成為會員後即可迎刃而解,而是需要積極參與議程,展現對各項議題之掌握,並在提出具有深度之立場,方得以獲得重視者。

二、總體性分析之限制編輯

為避免陷入見樹不見林的盲點,本研究並不如過去各種報告,對各國立場,逐一介紹,而是著重在總體性的介紹,其結果,勢必無法在堆積如山的資料中,兼顧細節;此外,為呈現體系性,亦須對某些提案進行歸類,


而歸納之結果,不免參有主觀之判斷,此均為本研究之限制。不過本研究旨非替代前述各種研究報告,而僅係補充並進一步更新前述各種報告。故上述之限制,或可參酌前述報告國家別立場之分析以補不足。

三、主觀觀察之限制編輯

對於市場開放談判之任務分工,如前所述,本研究係透過與他國談判代表之意見交流以及觀察國內現行機關運作而為建議,並沒有任何學理的基礎,故不免有其主觀之限制。然而鑑於談判時程之緊迫性,任何型態的規劃均較目前欠缺規劃之狀況,有利於談判工作的推動,故本研究雖了解所提出之建議,或有其爭議性,但仍希藉此促請相關單位注意。