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100歲農會的省思

農委會輔導處副處長 邱湧忠

  對人類而言,100歲人稱人瑞,而對於一個組織或團體能夠存活一個世紀,實在也堪稱異數,確實是彌足珍貴。

  根據史料分析,台灣第一個農會於1900年在現今台北縣三峽鎮時稱三角湧的地方創設,當時是以協助日本統治當局徵收地租、改良耕地、獎勵養豬及養漁為原始的創設目的,依照日本於1899年公布的農會法,將既存的農業團體統一稱為農會,具有法人地位,兼具行政官署的協助機構的性格,以及代表地主階層利益機關的特質。日本在1943年為加強控管台灣農業經濟活動制頒「農業團體法」,將農會、畜產會、產業組合聯合會、青果同業組合聯合會、肥料配給組合合同、鳳梨組合、農機製造會社之販賣部等合併,統稱為農業會,直到1945年日本戰敗撤出台灣。

  台灣光復後,農業會被改組畫分為農會合作社兩個組織,前者專辦農業推廣及其他保障農民權益的事業,後者專辦經濟事業,其後1949年兩者復又合併,會員代表大會為最高權力機關,理事會則代表會員大會執行日常業務,取代日據時代農會正副會長之地位,但是監事中地主所占比例最多,而且也有商人、工人及公務員被選為理監事。依據1949年台灣農業組織調查報告書,台灣光復後農會的業務大幅萎縮,已經淪為小商販或小本貨放者之流,農會業務以處理配售物資為主,而原屬合作社之供銷及信用業務則反較農業生產加工及運銷業務重要,顯示農會並不是真正代表農民利益的團體,但是,由於普遍設立,規模宏大,因此,早年農復會之所以大力支持農會,也就是著眼於利用這個基層組織農業改進工作,在農復會的大力介入之下,合作社與農會於1950年二度完成合併,1953年在農復會的協助下,依據改進台灣省各級農會暫行辦法,進行台灣農會改組,一方面導入合作意識,樹立權責畫分制度,另一方面則淨化會員資格,將農會會員分成為會員及贊助會員,前者有充分選舉權及被選舉權,後者則無選舉權,除可當選為不超過總額二分之一監事外,無其他選任人員的被選舉權。

  1954年台灣農會合併改組完成,在其後20年間,農會各類業務發展快速,並且造就為數可觀之農村菁英,農會在地方遂成為一個具有資源的政治舞台,農會非政治性格漸失,農會總幹事以信用部凝聚資源,農會的名目宗旨與實質操作呈現背離傾向,此一發展趨勢引起社會各界的關切,主管機關遂於1972年開始從法律的觀點深入探討,歷經2年研商結果,農會法草案經立法院三讀通過,從此,農會即依該法從事農業生產、農會金融及農業推廣等兼具協助農業主管機關推行農政的任務,該法最大特色是賦予農會辦理金融業務的特殊權力,但是廢除股金制度,則使農會由原具備的合作組織本質,徹底改變成為農民團體的屬性,但是在名目上又以農民的合作組織操作的公法人,農會自1974年以來因為廢除股金制而呈現為無主狀態,也種下其後農會問題的根源。

  隨著台灣農業的成長以及總體經濟的發展,台灣農會自1970年代中期由起步、成長及茁壯,不但確立在台灣經濟發展史上的地位,同時也成為台灣地方政治史上一個地方資源的會集所在,因為農會而結合的地方政治、經濟及社會網絡,在台灣經濟及政治發展的關鍵年代,確實扮演農村資源吸納、供輸及分配的重要任務,特別是農會信用部的經營,累積鉅大的資金及盈餘,遂成為地方政治爭奪權力的重心,農會總幹事無不用心經營信用部門,使農會無形中成為地方金融的代名詞。殆自1980年代末期,台灣民主化及自由化的風潮也搖撼農會為地方盟主的基礎,農民權益意識的覺醒,以及受到自1990年代中期以後泡沫經濟破滅及亞洲金融風暴的雙重影響,一連串的農會信用部擠兌事件,台灣農會似乎又回復到1950年代那種風雨飄搖的景象,在即將慶祝其100歲生日之際,台灣農會已經顯得老態龍鐘,並且看不出它的未來,因此,農會的未來在那裡?信用部要不要獨立經營?農會總幹事的權力是否太大?農會法要如何修法?這些一連串的問題成為台灣在進入21世紀以前,必須要結合國人的智慧及遠見合力解決的重大事件。

  農會改革自1990年代來已經成為國內最重要的議題,從農會長遠發展的觀點,對於農會的改革實在是著眼於總體策略環境的遽變,以及許多關心農會存亡的社會各界人士,期待經由農會改革,使其生機重現而能為農民及農村造就更大的福祉,然而,由於農會發展的歷史悠久,利益與社會脈絡盤錯,一時間很難切割釐清,雖然,社會各界對於環境改變的認知及對農會的期待皆具共識,但是,對於農會如何改革則各據立場,農會之主管機關及目的事業主管機關多基於行政管理的觀點,來探討修法的方向,而學術機構則以組織功能及組織發展的觀點,來分析農會功能漸失的原因及振衰起弊之道,另外,作為事件主角的農會,則是基於農會過去對台灣農業及農村社會的貢獻,期待對既有利益的維護,基本上,從不同的角度分析農會的問題並提出解決之道是傳統的問題解決模式,其困難點在於就特定問題提出解決之道以後,難免又再衍生另外的一個問題,而終究要陷入不斷地解決問題的巢臼,更值得重視的是,農會的改革始終不能跳脫由政府行政干預的歷史宿命,而農民或作為農會主人的會員卻反而置身事外,成為事件的配角而非主角。

  為改革農會而成立之相關研究計畫、出國考察計畫,以及學術性或非學術研討會舉開之次數不知凡幾,主管機關並且成立專案小組研修農會法,而有關農會如何改革則迄未建立共識,代表各種利益之立場,則透過各式各樣的喊話,或者以結合政治力量比人氣的方式,以及動之以情以緬懷農會昔日對台灣農業及農村貢獻的光榮歷史,來尋求對各自立場的奧援,以農會信用部的管理為例,社會上出現的聲音大致可區分為三類,其一為獨立派,主張將信用部獨立於農會之外,其二為統一派,堅持信用部與其他部門之神聖不可分割性,其三為半統一派,主張以雙首長制,以求信用部專業經營及專業管理,事實上,前述三種主張皆有其立論的依據,但卻都在作業或技術的層次上酌磨,並未能觸及農會改革問題的核心,換言之,農會問題的根源其實是在理念層次,如果理念未能先予釐清,就驟然提出改革的藥方,則所推演的策略或方法都難免失之偏頗,分析現存農會法所揭示的農會宗旨及任務,可知在農會法於1974年完成立法之初始即已種下農會今日問題的根。

  首先,依農會法第一條,農會是以保障農民權益,提高農民知識技能,促進農業現代化,增加生產收益,改善農民生活,發展農村經濟為宗旨,姑不論農會有無能力達成此一宗旨,農會是以保障其「會員」之權益為至高無上的責任,農民並非俱為農會會員,會員與農民不應畫上等號,其理至明。其次,農會法第二章以「任務」而非「業務」規範農會之業務範圍,農會法顯然將農會定位為農業行政機關或準農業行政機關,接受上級單位交付的「任務」,因此,當農會遭遇到上級交付任務與保障農民權益孰重之兩難情況時,可能產生的抉擇包括捨上級而就農民、捨農民而就上級、以就農民之名而捨上級及以就上級之名而捨農民,但是,可以肯定的是農會必然以對其自身最有利的情況下作抉擇。

  第三,農會法第八章規範農會經費來源,但是卻將最符合合作原理之股金予以刪除,農會與會員間從一個原有「隸屬」與「所有」的組織關係轉變成為成員的歸屬不被正式認可的團體關係,會員對農會喪失歸屬感,而農會則成為一個無主的狀態,值得注意的是最關心農會的竟然不是會員自己,反而是與農會只有僱用關係的聘任職員。

  100歲的農會必然歷經各種大風大浪,也有過意氣風發的日子,而今,則時空轉變,當年草創的農會與現今100歲的農會相較,其規模、其事業及其競爭程度豈能相提並論,然而,成立農會以關懷社區及爭取會員權益之旨意則無二致。

  從遠處看農會改革的道理在於每一個關心農會的人,都能夠跳脫本位的立場,就農會經營與管理的內在及外在形勢與因素的演變,來隨時檢討農會問題的癥結所在,然後尋求最佳的策略選擇,而不能僅就農會談農會改革問題。換言之,在討論農會改革問題前,要先認識接受形勢改變的觀念,也要養成以變應變及以變制變的觀念,因此,農會改革必須能夠不斷接受新事物、親觀念及新形勢的映射,而又能夠不斷去適應它,因此,順乎時代潮流,而又能夠把握住農民、農會會員及社區民眾意識及期望,似乎是改革農會的最基本要求。

  農會在多元化開放的社會中,將不能避免與其他類型的農民組織或基金會等第三團體(the third party)從事競爭,並且競爭將會愈來愈劇烈,競爭不只來自國內,也將面臨來自國外的挑戰,因此,從遠處看農會改革的道理就是要將農會置於一個開放市場中,從鄉村經濟、社會及產業整體發展的基礎上,同時思考農會及其他農民組織或團體的生存機會。過去在目標及定位不明確的情況下,農會經營太計較經營權的問題,致市場交易價值觀成為農會經營的主流,一切均以農會及經營者個人的利益為依歸,反而忽視對社區、鄉土及生態環境的珍愛。改革農會不能仍然在交易價值觀的狹隘領域斤斤計較,畢竟,凡是兼顧社會大眾共同利益而經營的農會,會有一隻看不見的手來引導它,產生有益於農會本身的結果,在進入21世紀的時候,這雙看不見的手最後也會變成看得見的手,那就是重視秩序、正義、倫理及民主素養的社會價值觀。

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