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1.台灣的農業變遷歷程

關於台灣農業結構分析,大抵是以台灣整體經濟變遷脈絡之上。戰前1929年矢內原忠雄《帝國主義下的台灣》以及1941年川野重任《台灣米穀經濟論》即以前資本主義社會的視角,分析日本殖民地台灣以米糖為基礎的農業經濟,如何由封建傳統經濟轉化為前資本主義社會。 戰後台灣農業經濟研究,延續著為資本主義奠基的分析,肯定台灣農業對於台灣工業資本形成的貢獻(李登輝,1980、尹仲容1963、廖正宏等,1986、劉進慶,1995、陳玉璽,1995)。

李登輝曾言明,農業對台灣早期經濟發展的重要:「農業所扮演的角色是非常重要的。在一定的耕地面積上盡量增加農業生產,並在國外換取外匯,以供工業機械與原料進口之用。同時,農民亦在國內市場購買工業消費品,拓展幼稚工業品之銷路。」(李登輝,1980:394)。李、尹二人以國家發展主義路線,側重分析國家政策如何以農業扶植工業,如何將勞動力作有效的部門轉移。

劉進慶與陳玉璽則以依賴理論的角度,側重於觀察日本殖民政府與國民政府對台灣所推行的農業、經濟政策,如何奪取農業剩餘,完成初期工業資本的積累。劉進慶歸結出戰後台灣初期(1945-1966)經濟結構的三個特色:1.將殖民時代日本母國的獨占資本(電力、糖業、肥料、煙酒…等等)順利轉移為國家資本;2.土地改革使傳統的地主租佃制解體,提高農業單位生產力,而國民政府解嚴前的專制統治,以穀換肥、順利的將農業利潤移轉至工業資本積累;3.運用美援與美、日資本,推進台灣本地資本。(劉進慶,1995、陳玉璽,1995)

筆者整理了台灣農業發展歷程,台灣農業主要經歷以下四個階段:

1950~1966:1950國府遷台,正式將台灣由殖民經濟反轉為發展主義國家經濟。1950~1966年為第一次進口替代時期,此時農業以米糖生產為主,國家以壟斷資本製糖、以肥料換穀低價收購稻米,再將庶糖、稻米的出口為台灣創造了大量的外匯,累積國家資本,此外土地改革耕者有其田、公地放領則奠定了台灣小農農業的基本型態。

1966~1978:1966年,台灣的工業出口產殖超過農業出口產值,工業優勢一直維持著台灣高度的經濟成長率,1966-1978是為出口導向與進口替代時期,此時台灣農村社會及農業支持台灣發展表現在三方面:1.低糧價以維持勞動再生產結構的穩定;2.農業產值不足以支撐農村勞動力、工業生產事業需要大量便宜的勞動力,大量勞工湧入都會,投身於工業生產的行列,導致都市擴張、農村破產。3.農村作為社會安全瓣,有效的吸納了因為景氣循環波動的失業人口。農村的調節功能維繫著台灣社會的穩定。

1978~1993:此時期台灣經濟蓬勃發展,1976年,台灣經濟成長率達13.9%,此後,長達15年經濟成長率皆維持在7%以上,而台灣農業則受到1978年中美談判展開,台灣大量進口雜糧,並且受制於中美貿易條款,限制稻米出口,加上美國公平貿易法案:201、301條款的制約,台灣米糖經濟瓦解。1981年起,台灣農業產值降至10%之下。此時期台灣農業相較於工業、服務業部門的蓬勃發展,產值相對低落,而且台灣農業逐步降低主要農作物米、糖的種植,轉而推動農業專業區,鼓勵分殊化農作(水果、花卉)及畜牧、漁業(表二、三)等經濟性農作,以滿足台灣社會內部需求。 1993~:1993年關稅貿易總協定(GATT)烏拉圭回合談判,達成農業協議之後,台灣農業進入了農業自由化時期,簡言之,此時期的台灣農業放棄計劃經濟主導模式,交由市場競爭力決定產業發展與存續。1993年台灣農業產值佔國民生產毛額比例3.6%,持續下滑至2001年佔1.9%,農家所得僅佔非農家之77%,且農家所得來源農業收入佔非農業收入之18.5%(表四)(主計處,2004)。

簡要說明變遷過程之後,我們探究稻米產業,細緻觀察台灣農業結構調整。

戰後初期台灣為爭取外匯以農養工乃大力擴展稻米的種植,以水利建設 擴大灌溉面積增產,以肥料換穀 低價買入稻穀,再以公糧外銷日韓等鄰近缺糧國家賺取外匯。

根據台灣省糧食處(1997)之資料,筆者將公糧外銷分作四個時期:

1950-1973年外銷創匯期:1950年1961年公糧外銷折糙為10萬公噸、65年外銷24萬公噸66年21萬公噸、67年18萬公噸,外銷糙米倍數激增乃因54年至56年間台灣因稻米年產量增至230萬公噸之故,公糧外銷榮景持續至1973年,由於世界性石油危機、糧食危機,且該年台灣政府廢除肥料換穀制,無多餘公糧外銷。

1974-1984年調整推陳期:行政院於1974年設置糧食平準基金,保價收購稻米,公糧庫存大增,為推陳三期以上稻穀乃積極辦理公糧外銷,銷售地區為非洲、印尼、中東,年出口在10萬至40萬公噸之間。不過此波外銷目的在於推陳稻穀,且將外銷所得挹注平準基金,不再創匯扶植工業部門。

1984-1996年外銷受限(美國干預)期:台灣稻米因平準基金保價收購制度,產量穩定、公糧庫存日增,外銷量亦日增,1980前後遭美國碾米公會向美國貿易署指控台灣政府補貼食米外銷,美方要求台灣減少外銷量,經多次協商乃於1984年簽署「中美食米協定」,約定自此五年內食米外銷不得超過137.5萬公噸,並分年限定數量,且外銷國家必需為世界銀行認定1981年之國民所得在795美元以下之國家,協定後五年,台灣外銷公糧不超過100萬公噸。此時期,為了處理庫存公糧乃辦理人道救援,由外交部、大陸救濟總會、紅十字會購買儲量以救濟大陸及國外地區。

1996-2001年停滯期:公糧外銷於1996年起採市場競爭與專案供售二軌制,透過公開標售將公糧交由私部門外銷,外銷區域以非洲為主,年銷量10萬餘公噸。公開標售運作至2001年因台灣加入WTO,台灣停止公糧外銷、開放稻米進口,所徵公糧將全數轉為人道援助。

公糧銷售歷程,呈現了台灣1950年代透過肥料換穀、公糧外銷賺取外匯以協助台灣開展初級工業的國家政策,並且揭露了美國作為資本主義擴張的旗手,以貿易制裁限制台灣稻米出口的手段。1973年廢除肥料換穀,卻維持公糧收購以穩定米價,穩定米價的用意在於穩定勞動力價格,降低勞動力再生產的成本有助於工業部門之勞動力取得。

2001加入WTO之後,台灣公糧停止出口,開放國外食品進口,台灣農業當局於加入WTO之後所執行的稻米產業政策,著眼於穩定米價,所採行的措施包含:1.依食米進口數量,降低稻作生產面積、2.提高休耕及種植綠肥給付標準、3.維持公糧收購制度、4.以非商業性人道救援處理庫存餘糧、5.稻米限量進口,由政府掌控納入公糧處理、6.加強國內良質米推廣、7對進口米採取加價保護以縮短與政府之差距。

以穩定糧價著眼的農業政策,其措施為減產(1.2)、餘糧處理(3.4.5)、市場調節(6.7)三個方向。迫於自由貿易迷障,台灣農業實質上已經全盤放棄稻米產業、甚而漠視台灣農村社會文化與稻米產業的緊密相關,農村社會生產基盤瀕臨瓦解。


蔡培慧